中国最没有粗放式发展的“本钱”

　　改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成绩。但与此同时，我国经济发展方式呈现明显的粗放式特征，付出了较高的资源和环境成本：从自然资源来看，2007年，我国GDP约占世界的6%，却用掉了超过全球30%的煤、铁矿石、钢材和超过40%的水泥。目前，我国万元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的5倍、日本的4倍、美国的2倍、甚至是印度的1.5倍，综合能源效率仅为33%，是世界上单位能耗最高的国家之一。从环境状况来看，2006年，全国二氧化硫排放量为2588.8万吨，居世界第一；COD2排放量为1428.2万吨，远远超过了环境容量，处于世界较高水平。全国主要河流湖泊相当数量被污染，2007年发生了太湖蓝藻污染事件。国家环保总局和国家统计局曾对经济活动的资源环境成本作过不完全的估计，结论是2004年时的成本大致为GDP增长率中的3.5个百分点。

　　我国粗放式发展方式有其深层次原因：从世界各国经济发展历程来看，在某一特定发展阶段，特别是起飞阶段，经济发展伴有粗放式特征，存在一定的客观必然性。许多发达国家，也曾经在经济发展过程中出现资源耗费较多、环境污染严重的情况，如1932年比利时的“马斯河谷烟雾事件”、1948年美国的“多诺拉烟雾事件”、1952年英国的“伦敦烟雾事件”等。因为在这个阶段，工业化、城市化速度加快，而且又往往优先发展重化工业，需要投入大量的钢筋、水泥，消耗大量的煤炭、石油，排放大量的污水、废气。正如环境“库兹涅茨曲线”所描绘的，在经济发展过程中，环境状况随着人均收入的增加，先是恶化而后得到逐步改善，从而表现为倒U形结构。我们可以理解，当经济发展到更高的水平，工业化、城市化得以实现，产业结构进一步升级，从资源能源密集型为主的重工业向服务业和技术密集型产业转变时，自然会出现资源消耗降低、环境污染减少。

　　就中国具体实际而言，现阶段存在着促进经济粗放式发展的内在机制。我国的经济发展不同于西方发达国家，如果说后者是典型的市场主导的经济发展模式，那么我国经济发展则更多地带有政府主导色彩。在政府主导模式下，互相竞争的是政府，途径只有不断增加GDP、壮大财政收入。同时在我国现阶段，要素市场发育滞后、生产要素没有真正市场化，政府能够通过要素补贴和激励，压低土地价格，低价使用环境，保证资本获利以吸引资本投入，达到实现本地区发展的目的。其结果只能是激励粗放式发展。

　　中国最没有粗放式发展的“本钱”。我国13亿人口，人均资源含量处于世界较低水平，环境承载力很弱，资源和环境构成了我国粗放式发展的硬约束。如果按照这种方式发展下去，到2020年，我国能源缺口将达2.5亿吨标准煤，石油缺口将达3亿吨；到2050年，能源缺口将扩大到4.6亿吨标准煤，石油缺口将扩大到6亿吨。长此以往，缺口不断扩大，很难持续保障我国经济增长；退一步说，即便资源中国能够进口，环境也容纳不下。因此，我国现阶段必须实现发展方式的转型。

　　以财政政策促进科学发展

　　财政通过分配和再分配手段调节政府、企业和居民之间的利益关系，可以从收入政策和支出政策两方面引导科学发展，保障落实好科学发展观。

　　首先是收入政策方面。第一，要在结构上理顺，财政收入有个质量问题，提倡绿色财政收入，保证财政收入品质。在财政收入构成中，有些是靠破坏资源、污染环境实现的，比如一些高耗能重排放行业产生的税收；有些是用子孙后代的资源换来的，比如有的地方通过卖地等增加的收入；还有些是通过乱收费等不正当手段获取的，比如有的地方非税收入占了财政收入的30%甚至更多。这些都降低了财政收入的质量。因此，一方面，我们要提倡绿色财政收入，形成一套行之有效的财政收入考核评价体系，使财政收入的增长建立在降低资源消耗、减少环境污染的基础之上，调整财政收入内部结构，提高财政收入质量；另一方面，努力调整产业结构，支持加快发展现代服务业，提高第三产业在国民经济中的比重，支持改造传统产业，支持发展中小企业和民营经济，支持采用清洁生产技术、采用无害或低害的新工艺和新技术，从而从源头上保证财政收入的质量。

　　第二，要在体制上保证，既要调动地方政府发展经济的积极性，同时又要弱化其与财政收入之间的联系。科学发展观的第一要义是发展，我们必须牢牢抓住经济建设这个中心，充分调动各方面的积极性，聚精会神搞建设、一心一意谋发展。在政府主导的经济发展模式下，调动政府发展经济的积极性尤为重要。但与此同时，又必须降低地方政府发展经济与增加财政收入之间的联系，避免其盲目扩张走粗放式发展道路。这需要我们积极探索，比如从健全财政体制、设计科学合理的转移支付制度、支持主体功能区布局和发展等着手，进一步完善财政体制机制和政策措施，但解决这个问题是个长期的过程。

　　其次是支出政策方面。核心是进一步优化财政支出结构，建立符合科学发展观的民生导向的财政支出结构，努力打造民生财政。“民生”这个概念经常被提及，但却始终没有明确界定。我国自1998年提出建立公共财政以来，其中一个最大的成就，就是政府投资逐步退出了一般竞争性领域。现在的财政资金，也就是公共领域的支出，都是与百姓生活相关的，只是关联度或高或低而已。比如，教育、医疗卫生、就业和社会保障等，直接与百姓生活密切相关；而基础设施建设、国防、科技等，是间接地与百姓生活有关。因此，“民生”也有直接口径和间接口径概念之分。通常，大家理解的“民生”是直接口径的概念，重点包括党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等五个方面。

　　打造民生财政，具体而言：第一要增加民生方面的投入。从这几年的财政支出结果来看，2003-2007年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等方面的支出累计达到2.43万亿元、6294亿元、1.95万亿元和3104亿元，分别比上一个5年增长1.26倍、1.27倍、1.41倍和1.3倍。中央财政用于“三农”的支出累计达到1.6万亿元。无论是投入的绝对数，还是增长倍数，都是成绩喜人。今后，随着财政实力的进一步壮大，财政支出结构的进一步优化，对民生方面的投入还要进一步增加。

　　第二要建立民生保障机制。恐怕比增加投入更重要的，是建立有效的体制和机制。一方面，我们要明确哪些事情应该交给市场去做，哪些事情要由政府完成；而由政府来做，又应该采取什么方法、建立什么机制。对于每一项民生支出，都要认真思考体制和机制是否有效，否则一旦政策失误，资金投入越多，带来的损失也越大。另一方面，我们还要注意民生之事要可持续。这有前车之鉴，比如经济总量居世界第二的日本，随着人口老龄化的发展，养老、医疗等民生支出日益难以为继，目前负债率高达140%以上。

　　第三要提高民生支出决策过程的民主化程度。现在民生方面支出不少，但有的方面社会效果却不太好。究其原因，主要是资金分配决策过程没有更多地让社会各界参与，透明度不够就会产生猜测和怀疑。很多时候，程序公正比结果公正还要重要。我们必须加快决策过程的公开化和民主化，努力提高财政透明度，落实并保障广大人民群众对财政工作的知情权、参与权、表达权和监督权。